Fuente: www.proyectoallas.net
Escenarios de evolución del marco normativo para las relaciones internacionales de los gobiernos locales y regionales.
Agustí Fernández de Losada, Director del Departamento de Estudios y Asistencia Técnica Internacional de Tornos Abogados (www.tornosabogados.com). Coordinador de la Comunidad de Expertos del Proyecto AL-LAs, analiza los procesos de reforma normativa para la acción internacional en diversos países de América Latina y Europa en los que se observan cambios en dos vías: la autonomía y la subordinación.
La presencia de los gobiernos locales y regionales (en adelante GLR) como actores reconocidos y legitimados en el escenario internacional es una realidad relativamente reciente. De hecho, la tensión que genera entre los diferentes niveles de gobierno - local, regional y central - sigue siendo importante. Lo es en la medida en que incide directamente en un ámbito que ha sido monopolio de los Estados durante siglos e implica un reparto de “poder” que no siempre es fácil de aceptar por parte del actor central.
En la mayoría de los países del mundo, y de forma específica en Europa y en América Latina, la acción internacional de los GLR se ha abierto camino como una competencia “complementaria” que se vincula al desarrollo de las competencias que éstos tienen atribuidas por ley. Así, en un entorno globalizado, se reconoce (o acepta) que el correcto despliegue de las competencias “obligatorias” incluye necesariamente actividades en el ámbito internacional. Actividades que se definen desde una perspectiva de política pública en el marco de una gobernanza eficiente y responsable.
Las tensiones a las que hemos hecho referencia han provocado que, a pesar de la consolidación progresiva de entornos normativos favorables, los gobiernos centrales tiendan a exigir mayor coordinación, complementariedad e incluso el recurso jurídico a la tutela. A las autoridades centrales les cuesta desprenderse de la primacía en este ámbito y no viven con naturalidad la irrupción de otros actores que también forman parte del espacio público.
Todo ello parece que provoca movimientos y que se detecten señales más o menos inquietantes de estancamiento en la evolución antes descrita. Así, en los últimos meses se han abierto procesos de reforma normativa en algunos países considerados pioneros, como en España, dónde las propuestas del gobierno vislumbran un retroceso nada deseable. Un retroceso que apunta directamente al principio de autonomía local y regional, un principio fuertemente anclado en el ADN de los GLR europeos y, en menor medida, latinoamericanos.
En España, un país que ha basado gran parte de su enorme desarrollo de los últimos 30 años en un esquema de fuerte descentralización y que cuenta con gobiernos locales y autonómicos altamente internacionalizados, la crisis económica, financiera y política, ha llevado al gobierno central a cuestionar el modelo territorial y a impulsar reformas que están generando grandes controversias.
La política internacional es, según la Constitución Española, competencia exclusiva del Estado. Las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales han venido trabajando en este ámbito por la vía del desarrollo de sus propias competencias en base a lo estipulado en Estatutos de Autonomía (que son Leyes Orgánicas) en el caso de las primeras, y de la Ley de Bases de Régimen Local[1] y de las denominadas competencias complementarias (artículo 27 LBRL), en el de las segundas. En paralelo, el Estado aprobó en 1998 la Ley de Cooperación Internacional al Desarrollo[2] que reconoce que la cooperación internacional al desarrollo operada por Comunidades Autónomas y gobiernos gocales, expresión solidaria de sus respectivas sociedades, se basa en los principios de autonomía financiera y autorresponsabilidad.
El Gobierno español, siguiendo la senda de la austeridad que ha recorrido Europa en los últimos años, y en aras a una mayor sostenibilidad financiera y eficiencia en la gestión pública, impulsó hace poco más de un año una reforma a fondo de las bases del régimen local que se ha traducido en la promulgación de la controvertida Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local[3] aprobada a finales del pasado mes de diciembre.
La nueva Ley suprime el concepto de competencia complementaria e introduce el de competencia impropia en cuyo seno se dificulta de forma ostensible la asunción de compromisos presupuestarios en todas las materias no relacionadas de forma expresa en su articulado. Así, las competencias impropias requerirán para ser desarrolladas de informes preceptivos de sostenibilidad financiera y de ausencia de duplicidades con administraciones de rango “superior”.
Esta modificación tendrá previsiblemente consecuencias importantes en muchos de los ámbitos en que los gobiernos locales han venido actuando, de entre los que podemos destacar el que nos ocupa. Únicamente las administraciones saneadas podrán desarrollar políticas de cooperación lo que es una clara muestra de su carácter subsidiario. Será, seguramente, el colofón a un proceso, que se inició con la crisis económica, de deconstrucción de las políticas locales de cooperación internacional al desarrollo. Un proceso que ha llevado a numerosos gobiernos locales, algunos tan significativos como el Ayuntamiento de Madrid, a suprimir o reducir de forma drástica el gasto presupuestario en este ámbito. Lo que equivale, cuando de políticas públicas se trata, a su supresión.
En lo que a las Comunidades Autónomas se refiere, las limitaciones al gasto han venidos dadas por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria[4], que establece como objetivo final el déficit cero y limita de forma importante el endeudamiento de las administraciones públicas y en especial el de las comunidades autónomas y los gobiernos locales. Los obstáculos que incorpora esta Ley han provocado que, a excepción de Andalucía (por compromiso político) o el País Vasco (que dispone de un régimen fiscal específico), la mayoría de las Comunidades Autónomas hayan reducido sus presupuestos de forma más que significativa llegando, incluso, a suprimirlos.
Pero si este nuevo marco regulatorio no fuera poco, estas trabas de carácter presupuestario se verán agravadas en pocos semanas con la entrada en vigor de la nueva Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado[5], que sobre la base del principio “un país, una política exterior”, apuntala el carácter de sujeto subordinado de Comunidades Autónomas y Entidades locales en relación a la Administración General del Estado. Efectivamente, la Ley establece que éstas pueden desarrollar actividad internacional en el marco de sus competencias de forma supeditada a los principios fijados en la ley y a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijada por el Gobierno (artículo 11 de la propuesta de Ley).
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